A engrenagem invisível: como o dinheiro do trabalhador das grandes cidades sustenta milhares de municípios que não são cidades de verdade

Mais de 4 mil municípios que não organizam fluxo nenhum: o retrato da fragmentação nacional

Por Ralph Lichotti

O Brasil tem 5.570 municípios, e em mais de mil deles a prefeitura é a maior economia do lugar — sustentada por dinheiro federal que sai do contracheque de um trabalhador de São Paulo e, muitas vezes, nunca vira posto de saúde, creche ou rede de esgoto. Uma investigação percorre o caminho desse dinheiro, do imposto ao cofre municipal, e revela a rede de incentivos e lobby que mantém o modelo intacto

A cidade que não é uma cidade

No centro de Minas Gerais, a quase 300 quilômetros de Belo Horizonte, existe um lugar chamado Serra da Saudade. É a menor cidade do Brasil, com 833 moradores. Não há hotel, nem transporte público, nem estrada asfaltada — quem chega precisa percorrer um trecho de terra. A antiga estrada de ferro que cruzava o município foi desativada há décadas e os trilhos foram arrancados. Ainda assim, na lógica da administração pública brasileira, Serra da Saudade é uma cidade como outra qualquer, com prefeito, vice-prefeito, nove vereadores e sete secretarias municipais, incluindo uma de turismo.

A receita da prefeitura no ano passado foi de R$ 31 milhões. O PIB do município, no mesmo período, foi de R$ 25 milhões. A prefeitura sozinha movimenta mais dinheiro do que tudo que a cidade produz no ano inteiro. Esse dinheiro, claro, precisa vir de fora — de um contracheque descontado em São Paulo, de uma fábrica em Joinville, de um trabalhador da Paraíba que jamais pisará em Minas Gerais. O caminho passa por Brasília, e entre quem paga e quem deveria receber existe uma engrenagem que ninguém vê.

A prefeitura como única economia

Serra da Saudade não é uma exceção. Em Borá, no oeste de São Paulo, vivem 932 pessoas — não há sequer um semáforo, mas a prefeitura tem 54 servidores diretos. Em Engenho Velho, no noroeste do Rio Grande do Sul, dos 187 empregos formais da cidade, 130 estão na administração pública, quase 70%. Três cidades em três regiões diferentes do país, com o mesmo padrão: a prefeitura é a maior economia do lugar — em alguns casos, praticamente a única.

O Brasil tem hoje 5.570 municípios. Desses, mais de 1.250 têm menos de 5.000 habitantes, e cerca de 70% têm menos de 20.000. Em mais de mil deles, a prefeitura é a maior empregadora e a principal fonte de renda da cidade inteira. Em alguns lugares, a folha de pagamento da prefeitura é maior do que tudo que a cidade produz no ano. São lugares sem indústrias, sem comércio relevante, sem força agrícola — mas com prefeitura. E essas prefeituras só existem porque todo mês dinheiro federal cai na conta delas.

O Fundo de Participação dos Municípios

Essa grana vem de um fundo chamado Fundo de Participação dos Municípios, o FPM. Em tese, serve para pagar saúde, educação e saneamento — e em muitas cidades, parte dela é gasta dessa maneira. Mas num número razoável de municípios, esse dinheiro é todo consumido para pagar a estrutura da cidade: vereador, secretário, servidor. Numa parte dos municípios brasileiros, o FPM responde por mais da metade da receita corrente.

O FPM foi criado em 1965, durante a reforma tributária do regime militar, com um objetivo redistributivo. A lógica era simples: o Sudeste concentra a renda formal e o parque industrial do país, e uma cidade do sertão paraibano não tem base econômica para sustentar um posto de saúde. Sem a transferência da União, essas cidades simplesmente não funcionariam. O problema é que, quando se acompanha o trajeto do dinheiro pago por um trabalhador de São Paulo até a conta de uma prefeitura de 1.800 habitantes no sertão, descobre-se que a maior parte não vira posto de saúde, creche ou rede de esgoto — vira folha de pagamento da própria máquina administrativa.

A matemática que premia a estagnação

A distribuição do FPM segue uma tabela criada pelo Decreto-Lei 1.881, de 1981. Cada cidade entra em uma faixa conforme o tamanho da sua população, e cada faixa tem um coeficiente — quanto maior o coeficiente, mais dinheiro a prefeitura recebe. Uma cidade com até 10.188 habitantes tem coeficiente 0,6, o mínimo. Uma com mais de 156.000 chega ao máximo de quatro inteiros.

Na prática, uma cidade com 10.000 habitantes ganha o mesmo que uma com 5.000. Considerando o custo por habitante, a cidade menor recebe o dobro de dinheiro público. Cada salto de 0,2 no coeficiente pode significar milhões de reais por ano. Em 2013, o economista Leonardo Monasterio, do Ipea, analisou 3.565 municípios e encontrou picos de população exatamente abaixo dos cortes das faixas do FPM — as cidades estavam parando de crescer nos números exatos em que crescer custaria dinheiro. O estudo identificou 192 municípios mal classificados, com perda anual estimada em milhões. Treze anos depois, o incentivo continua o mesmo.

A proteção política contra a perda de recursos

Quando a população de uma cidade diminui, a lógica da tabela diz que ela deveria perder coeficiente e receber menos. Mas o Congresso descobriu que cidade que perde dinheiro vira problema político. No censo de 2022, mais de 2.000 cidades encolheram; sem regra de transição, 863 perderiam coeficiente. No mesmo dia em que o censo saiu, o presidente Lula sancionou a Lei Complementar 198, que evitou a queda imediata e criou uma transição de dez anos.

A lei foi de autoria de Efraim Filho, do União Brasil da Paraíba, e relatada no Senado por Rogério Marinho, do PL do Rio Grande do Norte, da oposição. A votação foi de 67 a 0 — unanimidade. PT, PL, União e MDB votaram da mesma maneira, esquerda e direita. Ninguém quer problema com cidade pequena.

A onda de fragmentação que veio da Constituição

Para entender como chegamos a esse ponto, é preciso recorrer à história. Em 1872, o Brasil Império tinha 642 municípios. Em 1940, 1.574. A Constituição de 1946 descentralizou a criação de municípios para as assembleias estaduais, e o resultado foi um boom: chegamos a 2.760 municípios em 1960. O regime militar interrompeu a farra com critérios federais rígidos, e o país saiu de 3.952 municípios em 1970 para 3.991 em 1980.

Mas a abertura política reabriu a porteira. Em 1988, a Constituição elevou o município à condição de ente federativo — uma anomalia, já que praticamente nenhuma outra federação do mundo faz o mesmo — e deixou a criação de municípios por conta das leis estaduais, sem exigir viabilidade econômica ou população mínima. Em apenas oito anos, entre 1988 e 1996, o Brasil criou 1.385 municípios. Só o Rio Grande do Sul criou 153, quase 20% do total. Foi a maior onda de fragmentação municipal da história do país.

A emenda que nunca saiu do papel

Em 1996, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional 15, exigindo quatro requisitos para criar um município: uma lei complementar federal, uma lei estadual, um estudo de viabilidade e um plebiscito. O problema é que a tal lei complementar federal nunca foi promulgada. O Brasil tem um dispositivo constitucional em vigor há 30 anos que não pode ser aplicado porque a lei reguladora não existe — e não foi por falta de tentativa.

Três projetos de lei complementar foram aprovados e barrados ao longo dos anos, dois deles vetados pela presidente Dilma Rousseff em 2013 e 2014, com a justificativa de que abririam uma nova janela para mais fragmentação. Em abril de 2026, finalmente, veio a Lei Complementar 230 — mas ela só regulamenta o desmembramento parcial, quando uma cidade transfere um pedaço do território para a vizinha. A fusão integral, juntar duas cidades numa só, continua sem rito legal. Não dá para fazer.

O incentivo que pune a fusão

A verdade é que os incentivos para a fusão são baixíssimos. União da Serra e Itapuca, no Rio Grande do Sul, são cidades vizinhas separadas por um rio. União da Serra tem 170 habitantes; Itapuca, 1.937. Se virassem uma só, o novo município teria pouco mais de 3.000 habitantes — ainda na faixa de menor coeficiente do FPM, o mesmo que cada uma recebe separadamente. Cidades pequenas, quando se fundem, perdem dinheiro, porque o FPM é por município, não por habitante.

O contrário também é verdade. Um município de 20.000 habitantes tem coeficiente 1,2. Se um distrito de 6.000 se emancipa, o município-mãe cai para coeficiente 1, e o novo município entra no piso de 0,6. A soma dá 1,6 — antes da emancipação, a região tinha 1,2. Um aumento de 33% no coeficiente, sem que tenha sido produzido um único habitante, um real de arrecadação ou um quilômetro de estrada. E cada fusão eliminaria prefeito, vice, vereadores, secretários e dezenas de cargos comissionados — cada vaga a menos atinge uma pessoa empregada, com nome, família e o telefone de um deputado influente.

O custo de tantos municípios pequenos

É difícil medir o custo, mas dá para encontrar contexto. O Brasil tem 7,6 milhões de pessoas ocupadas na administração municipal, distribuídas pelas 5.570 prefeituras. Para colocar em perspectiva: a União tem 1,3 milhão de servidores, e os estados somados têm menos que os municípios. Quase 60% de todos os vínculos públicos do país estão nos municípios. A folha pública municipal consome algo perto de 4% do PIB do Brasil todos os anos, segundo estimativa do Ipea.

Em parte importante desses lugares, o FPM responde por mais da metade da receita corrente. Quando se somam todas as transferências constitucionais — FPM, cota-parte do ICMS, do IPVA, Fundeb, repasses do SUS e do Fundo Nacional de Assistência Social —, descobre-se que 80% dos municípios brasileiros dependem dessas transferências em mais de três quartos das suas receitas totais. Mais de quatro em cada cinco municípios são, do ponto de vista fiscal, organismos que operam como unidades de gasto sustentadas pela União, sem autossuficiência econômica.

A fórmula que esquece as periferias

O desenho do FPM foi pensado em 1965, quando o Brasil era um país majoritariamente rural. Sessenta anos depois, mais de 85% dos brasileiros vivem em cidades, e as periferias das metrópoles concentram populações enormes. A favela de Paraisópolis, em São Paulo, tem 100 mil moradores — mais que o município médio brasileiro. Mas a fórmula do FPM continua operando como se o país ainda fosse o de 1965.

A periferia da metrópole, que concentra um número enorme de brasileiros abandonados pelo poder público, é tratada pela fórmula como se fosse o lado privilegiado da equação. A fórmula é regressiva em relação ao tamanho do município: um habitante de São Paulo recebe uma fração do que recebe um habitante de uma cidade de mil pessoas no interior. O dinheiro do trabalhador da zona leste de São Paulo sai da cidade dele para bancar a estrutura administrativa de um micro município do interior — onde, em muitos casos, sequer alcança os mais pobres, porque para na prefeitura, no salário de um servidor que ganha bem mais do que ele.

As emendas Pix e a captura das cidades pequenas

Esse é o cenário em que entram as emendas Pix, um capítulo à parte no universo dos municípios. Até 2019, um deputado que quisesse enviar dinheiro a uma cidade precisava indicar a emenda, e a Caixa Econômica fazia um convênio com a prefeitura, exigindo plano de trabalho e projeto detalhado, com o dinheiro liberado por etapas. Depois da emenda Pix, não: o deputado indica e o dinheiro cai direto na conta da prefeitura, sem plano de trabalho, com a única exigência de aplicar 70% em despesas de capital.

Em 2024, foram empenhados R$ 6,9 bilhões em emendas Pix para os municípios. Vinte e cinco por cento desse dinheiro — R$ 1,7 bilhão — foi destinado a cidades com até 10.000 habitantes. Só na pequena São João da Baliza, em Roraima, com 8.000 habitantes, foram despejados R$ 13,4 milhões em um único ano, mais do que oito capitais brasileiras receberam somadas. O motivo é simples: numa cidade pequena, o dinheiro do deputado vira asfalto, quadra coberta, ambulância e show — e cada uma dessas coisas tem o nome do padrinho pintado no muro.

O caso Tucano e o show de Wesley Safadão

O caso de Tucano, no sertão da Bahia, ilustra a engrenagem. Em junho de 2024, a cidade de 48 mil habitantes promoveu uma festa chamada Arraiá das Águas Quentes, no distrito de Caldas de Jorro. O prefeito Ricardo Maia, filho do MDB, contratou Wesley Safadão por R$ 730 mil — com equipe, logística e operação, o gasto chegou a R$ 1 milhão, sem licitação. Metade saiu de uma emenda Pix indicada pelo deputado federal Alex Santana; a outra metade, segundo a Controladoria-Geral da União, veio de uma fonte que a prefeitura nunca informou.

A CGU foi investigar Tucano porque a cidade havia recebido naquele ano cinco emendas Pix somando R$ 19 milhões. A maior delas, de R$ 11,7 milhões, foi indicada por um único deputado federal: Ricardo Maia, do MDB da Bahia — o pai do prefeito. E o show é só uma das despesas encontradas: conta de água, luz, internet, aluguel de carro, combustível, material de escritório e limpeza, tudo pago com emenda Pix, tudo proibido pelas regras desse tipo de transferência.

O controle que não existe

A emenda Pix prefere as cidades pequenas porque o custo por voto é menor e porque o município pequeno não costuma ter estrutura para resistir à captura política. Não tem Ministério Público local atuante — quando muito, uma promotoria itinerante que cobre cinco ou dez cidades e visita cada uma uma vez por ano. Não tem imprensa local independente — quando muito, um perfil no Instagram, muitas vezes contratado pela prefeitura. E a Câmara de Vereadores, composta na maioria das vezes por parentes e aliados do prefeito, faz cerca de 40 sessões por ano, de duas horas, para homenagens e moções de pesar.

O dinheiro entra na conta da prefeitura, a prefeitura escolhe a empresa que vai executar a obra, a empresa contratada muitas vezes é ligada à família do prefeito ou ao deputado, o preço é bem acima do mercado e o dinheiro circula dentro do mesmo grupo político. Em São Paulo, Belo Horizonte ou Salvador, uma operação dessas pode até acontecer, mas tem custo: promotoria especializada, Tribunal de Contas com auditores, imprensa, vereadores de oposição. Na cidade pequena, não existe quem fiscalize, porque não há quem possa fiscalizar.

O cerco que começa a se fechar

O quadro, porém, começou a mudar. No ano passado, o ministro Flávio Dino, do STF, determinou a suspensão dos repasses de emendas Pix para nove dos dez municípios que mais receberam esse tipo de recurso entre 2020 e 2024. Esses dez municípios receberam somados mais de R$ 24 bilhões nesses cinco anos — e só um deles, a cidade de São Paulo, passou no crivo da auditoria. A CGU encontrou nos outros nove contratos sem licitação, obras paralisadas, objetos não entregues, superfaturamento e desvio de finalidade.

Em maio, o TCU divulgou uma nova auditoria coordenada com os Tribunais de Contas dos estados, analisando emendas Pix de 21 estados. Em mais de 90% delas foi encontrada alguma irregularidade. O cerco começa a se fechar, mas a estrutura permanece.

O que é uma cidade, afinal?

Serra da Saudade é uma cidade? Borá é uma cidade? Engenho Velho é uma cidade? Juridicamente, sim — cada uma tem prefeito, câmara, lei orgânica e brasão. Mas há outra forma de fazer essa pergunta. A cada dez anos, o IBGE publica um estudo chamado Regic, de regiões de influência das cidades, que não pergunta o que diz a Constituição, mas para onde a vida circula no entorno: para onde as pessoas vão quando precisam de um hospital, de uma faculdade, de um aeroporto, de crédito, de trabalho.

Pelo Regic, os municípios se distribuem em cinco níveis. No topo, 15 metrópoles. Abaixo, 97 capitais regionais, 352 centros subregionais e 398 centros de zona. Somados, 862 cidades brasileiras exercem alguma forma real de centralidade. O resto — mais de 4.000 municípios — são oficialmente centros locais, cidades que, nas palavras do próprio IBGE, exercem influência quando muito aos seus próprios limites territoriais. A vida do morador de um centro local acontece em outra cidade, a 30, 50 ou 80 quilômetros de distância.

Como outros países resolveram

Outros países lidaram com isso de forma bem diferente. Em 2007, a Dinamarca fez a reforma que o Brasil não consegue fazer: o país tinha 271 municípios, e o número caiu para 98 em pouco tempo, uma redução de quase 70%. Para ser um município, é preciso ter pelo menos 20.000 habitantes; quem tem menos precisa promover fusão com um vizinho. Os servidores não foram demitidos, foram transferidos; as dívidas foram absolvidas; os contratos refeitos. Metade dos políticos locais foi eliminada, tudo em 18 meses.

O Japão fez a lei das fusões municipais especiais em 1999, e quase metade dos municípios foi eliminada em 11 anos. A Suécia passou por isso em duas ondas: entre os anos 50 e 70, 2.498 municípios viraram 290. Em todos esses países, a fusão virou política pública — o governo central deu o desenho, o incentivo e, em alguns casos, a obrigação. Os servidores e as comunidades foram preservados. O que sumiu foi a máquina política local: o prefeito, a Câmara, os comissionados. Não as escolas, os postos de saúde ou os bairros.

A rede de lobby que mantém o modelo

O que impede o Brasil de fazer o mesmo? Organizações como a que Paulo Roberto Ziulkoski preside. Advogado, 80 anos, gaúcho, Ziulkoski foi prefeito de Mariana Pimentel, no Rio Grande do Sul, cidade de pouco mais de 3.000 habitantes, emancipada em 1992. Depois assumiu a Federação dos Municípios do Rio Grande do Sul e, em 1997, passou a presidir a Confederação Nacional de Municípios, a CNM, onde acumula mais de duas décadas de comando.

A CNM representa em Brasília os 5.570 municípios do país e é hoje uma das mais poderosas entidades de pressão política do Brasil, mais influente do que muita federação de indústria. Cada prefeitura paga uma contribuição mensal — quase todas as 5.570 são filiadas —, o que dá à confederação orçamento próprio, sede em Brasília, equipe técnica permanente, assessoria jurídica e lobistas profissionais circulando pelos corredores do Congresso o ano inteiro.

A frente parlamentar e a engrenagem nacional

A CNM não trabalha sozinha. No Congresso existe a Frente Parlamentar Mista Municipalista, uma das maiores do país, que segundo a própria confederação reúne mais de 300 deputados federais — mais da metade da Câmara. O coordenador é o deputado Benes Leucádio, do União Brasil do Rio Grande do Norte, ex-prefeito de Lajes, no Sertão Potiguar, por cinco mandatos. A frente trabalha em sintonia direta com a CNM: quando o lobby quer aprovar algo, a frente é o instrumento.

A rede vai além de Brasília. Em cada estado existe pelo menos uma federação de municípios — a UPB na Bahia, a AGM em Goiás, a AMP no Paraná, a Famurs no Rio Grande do Sul, a Famup na Paraíba, a Fecam em Santa Catarina, a AMM em Minas Gerais — e uma frente parlamentar municipalista própria, reunindo deputados estaduais. É uma engrenagem que vai do controlador-geral, filho da prefeita de Serra da Saudade, até o gabinete do líder do governo no Senado.

O ciclo que se retroalimenta

A lógica do sistema é um ciclo que se retroalimenta. Cada prefeito de cidade pequena controla cabos eleitorais por bairro; cada cabo mobiliza votos da família e das pessoas próximas. Numa cidade de 5.000 habitantes, com 3.000 eleitores, o prefeito consegue mobilizar diretamente uns 1.500 votos — 70% do eleitorado vota onde ele mandar. Esses votos vão para o deputado estadual aliado, que os leva para o deputado federal aliado, que vota a favor das pautas da CNM no Congresso. A CNM, em troca, traz mais dinheiro federal para a prefeitura. O prefeito, com mais dinheiro, mantém empregada a rede de cabos, atende os pedidos da família, contrata o cunhado, emprega o sobrinho, vê o filho virar controlador-geral — e o sistema gira.

Por que o país sustenta tantas cidades que não são cidades de verdade? Porque cada um desses municípios produz emprego para alguém: vereador, secretário, comissionado, servidor, empresa terceirizada, cabo eleitoral, procurador, contador, advogado. Cada emprego sustenta uma família, cada família vota, cada voto elege um deputado, cada deputado defende em Brasília a continuidade da estrutura que sustentou a família dele e a do eleitor dele. E as entidades que articulam tudo isso promovem lobby pela manutenção desse modelo.

Quem paga a conta

Enquanto for assim, a história vai continuar do jeito que está. O ônibus sem ar-condicionado, lotado, saindo da periferia de uma grande cidade brasileira às 5h30 da manhã, com o trabalhador em pé, se segurando como pode, sem poder contar com o serviço público na esquina da sua casa — é ele quem paga essa conta. O trabalhador de São Paulo, do Rio, de Belo Horizonte, de Salvador, paga. O morador pobre da cidade pequena, em tese, deveria receber. Mas entre um e outro existe uma engrenagem política que captura a transferência antes de ela chegar ao destino.

O debate sobre o tamanho do Estado brasileiro, a eficiência das transferências e a fragmentação municipal é um dos mais delicados da administração pública — e um dos mais silenciados, justamente porque toca em milhares de empregos, famílias e votos. A investigação sobre o FPM, as emendas Pix e o lobby municipalista não propõe uma resposta simples, mas expõe uma pergunta incômoda que o país evita fazer: quantas das nossas 5.570 cidades são, de fato, cidades?

Fontes

Ipea — Estudo de Leonardo Monasterio sobre os incentivos do FPM (2013) | IBGE — Censo Demográfico 2022 e Regic (Regiões de Influência das Cidades, 2018) | Decreto-Lei 1.881/1981 — Tabela de coeficientes do FPM | Emenda Constitucional 15/1996 e Lei Complementar 230/2026 | Lei Complementar 198/2023 — Regra de transição do FPM | Controladoria-Geral da União — Auditoria das emendas Pix em Tucano (BA) | STF — Decisão de Flávio Dino sobre suspensão de repasses de emendas Pix (2025) | TCU — Auditoria coordenada das emendas Pix (2026) | Confederação Nacional de Municípios (CNM) — Dados institucionais | Tesouro Nacional — Transferências a estados e municípios